DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD

SEÑORA PRESIDENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PLENO E. S. D.

Yo, RODRIGO JULIO MOLINA ORTEGA, abogado en ejercicio, con Idoneidad Profesional No. 1434, con domicilio profesional en calle La Rotonda y Mar del Sur, Edificio Brisa Marina, apartamento 7A, correo electrónico rjm@moliasoc.com, telefono 507 66127412, página web www.molinaco.com, corregimeinto de Juan Diaz, provincia y distrito de Panamá actuando en mi propio nombre y representación, respetuosamente comparezco ante el Pleno de la Honorable Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en la Constitución Política y desarrollada por los artículos 2559 y siguientes del Código Judicial, a fin de interponer formal DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD contra el artículo 2 de la Ley 407 de 3 de noviembre de 2023, “Que prohíbe el otorgamiento de concesiones para la exploración, extracción, transporte y beneficio de la explotación de la minería metálica en todo el territorio nacional”.

La presente acción se fundamenta en la contradicción directa que, a juicio del accionante, existe entre la prohibición absoluta contenida en el artículo 2 de la Ley 407 de 2023 y los artículos 1, 2, 121, 163 numeral 1, 257 numerales 5 y 6, 259 y 282 de la Constitución Política de la República de Panamá, en relación con los principios de supremacía constitucional, soberanía económica nacional, titularidad estatal de los recursos del subsuelo, aprovechamiento racional de los recursos naturales no renovables y orientación de la actividad económica hacia el incremento de la riqueza nacional y la distribución de sus beneficios.

La presente demanda desarrolla de manera individualizada el concepto de infracción constitucional de cada disposición invocada, a efectos de satisfacer los requisitos especiales de admisibilidad establecidos por el artículo 2560 del Código Judicial.

I. ACTO ACUSADO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Se acusa de inconstitucional el artículo 2 de la Ley No. 407 de 3 de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta Oficial No. 29904 de 3 de noviembre de 2023, cuyo texto dispone:

“Artículo 2. Lo dispuesto en el artículo anterior conlleva que el Ministerio de Comercio e Industrias no podrá otorgar concesiones para la exploración, extracción, transporte y beneficio de minerales metálicos en la República de Panamá, y que rechazará de plano toda nueva solicitud presentada para la obtención de dichas concesiones, a partir de la promulgación de la presente Ley.”

La norma acusada establece, por tanto, una prohibición general respecto de la potestad administrativa de otorgar concesiones para determinadas actividades relacionadas con la explotación de minerales metálicos.

II. COMPETENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

Corresponde al Pleno de la Honorable Corte Suprema de Justicia conocer de las acciones de inconstitucionalidad, en ejercicio de la función constitucional de guarda de la integridad de la Constitución Política de la República.

El artículo 2559 del Código Judicial reconoce expresamente que cualquier persona, por medio de apoderado legal, puede impugnar ante la Corte Suprema de Justicia las leyes y demás actos provenientes de autoridad que considere inconstitucionales y solicitar la correspondiente declaración de inconstitucionalidad.

Por su parte, el artículo 2560 exige la transcripción de la disposición acusada y la indicación de las normas constitucionales infringidas, junto con el correspondiente concepto de infracción. La presente demanda desarrolla expresamente cada uno de esos extremos.

III. HECHOS EN QUE SE FUNDAMENTA LA PRETENSIÓN

PRIMERO:

La Asamblea Nacional expidió la Ley 407 de 3 de noviembre de 2023, mediante la cual se estableció una prohibición respecto del otorgamiento de concesiones para actividades relacionadas con la exploración, extracción, transporte y beneficio de minerales metálicos en el territorio nacional.

SEGUNDO:

El artículo 2 de dicha Ley dispone expresamente que el Ministerio de Comercio e Industrias “no podrá otorgar concesiones” para las actividades allí descritas y que deberá rechazar de plano toda nueva solicitud presentada para obtener tales concesiones.

TERCERO:

La prohibición contenida en la norma acusada tiene carácter general y afecta una modalidad de explotación de recursos minerales que la propia Constitución contempla expresamente dentro del régimen jurídico de las riquezas del subsuelo.

CUARTO:

El artículo 257 de la Constitución Política establece que pertenecen al Estado las riquezas del subsuelo y dispone, en sus numerales 5 y 6, que dichas riquezas, minas y yacimientos pueden ser explotados mediante empresas estatales o mixtas o ser objeto de concesiones y otros contratos para su explotación, de conformidad con la Ley.

QUINTO:

La Constitución no concibe los recursos minerales exclusivamente como bienes susceptibles de permanecer inexplotados, sino como bienes pertenecientes al Estado cuyo aprovechamiento debe realizarse dentro del marco constitucional, legal, ambiental y de interés público.

SEXTO:

El artículo 121 de la Constitución establece que la Ley reglamentará el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables con el objeto de evitar que de su utilización se deriven perjuicios sociales, económicos y ambientales.

De ello se desprende que el constituyente adoptó un modelo de regulación y aprovechamiento racional, no un mandato constitucional de prohibición absoluta de los recursos naturales no renovables.

SÉPTIMO:

La Constitución establece, además, que las concesiones para la explotación del suelo y del subsuelo deben inspirarse en el bienestar social y el interés público.

En consecuencia, el régimen constitucional no concibe la concesión minera como un derecho absoluto del particular, sino como un instrumento jurídico mediante el cual el Estado puede permitir el aprovechamiento económico de bienes que constitucionalmente le pertenecen, bajo condiciones, controles, contraprestaciones, fiscalización y protección del interés colectivo.

OCTAVO:

La norma acusada elimina, mediante una prohibición legislativa general e indefinida, la posibilidad de que el Estado utilice la modalidad de concesión para el aprovechamiento de determinados recursos minerales metálicos.

NOVENO:

La presente demanda no sostiene que exista un derecho constitucional irrestricto de los particulares a obtener una concesión minera.

Lo que se cuestiona es que el legislador haya eliminado de manera general y absoluta una modalidad de aprovechamiento de bienes pertenecientes al Estado, sin que la propia Ley establezca un mecanismo alternativo de aprovechamiento estatal que permita cumplir los fines constitucionales de administración, aprovechamiento racional, generación de riqueza nacional y beneficio colectivo de dichos recursos.

DÉCIMO:

La acción propuesta debe distinguirse de una pretensión dirigida a desconocer las obligaciones ambientales del Estado.

Por el contrario, el accionante reconoce que la protección del ambiente, la salud pública, el agua, los ecosistemas y la prevención de perjuicios sociales y ambientales constituyen límites constitucionales indispensables para cualquier actividad minera.

Lo que se sostiene es que tales objetivos deben alcanzarse mediante regulación, fiscalización, evaluación ambiental, condiciones técnicas, mecanismos de responsabilidad y demás controles constitucionalmente legítimos, sin que necesariamente resulte compatible con la Constitución la eliminación absoluta e indefinida de la modalidad concesional respecto de todos los minerales metálicos del territorio nacional.

IV. ANTECEDENTES PROCESALES Y PRECISIÓN SOBRE LA PRESENTE ACCIÓN

El accionante tiene conocimiento de que con posterioridad a la promulgación de la Ley 407 se han presentado otras acciones constitucionales relacionadas con dicha legislación y que algunas no fueron admitidas por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia por razones vinculadas con los requisitos formales y con la insuficiente exposición del concepto de infracción constitucional.

Por ello, la presente demanda se estructura de manera distinta, desarrollando separadamente:

1. La norma constitucional infringida.

2. El contenido constitucional de dicha norma.

3. El contenido normativo del artículo 2 acusado.

4. El punto concreto de contradicción.

5. La forma en que se produce la infracción.

6. La relación entre la titularidad estatal de los recursos y el régimen constitucional de aprovechamiento.

7. La dimensión de soberanía económica nacional.

Esta estructura tiene como finalidad satisfacer de manera estricta el requisito de exposición clara y razonada del concepto de infracción exigido por el Código Judicial.

V. DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN

A. INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 1 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA: SOBERANÍA E INDEPENDENCIA DEL ESTADO PANAMEÑO

El artículo 1 de la Constitución dispone:

“La Nación panameña está organizada en Estado soberano e independiente, cuya denominación es República de Panamá.”

Concepto de la infracción

La soberanía del Estado no se limita a la dimensión política o territorial, sino que comprende la capacidad constitucional de la República para determinar el destino, administración, regulación y aprovechamiento de los bienes y recursos que pertenecen al Estado.

Dentro de ese ámbito se encuentra el dominio público constitucional sobre las riquezas del subsuelo y los yacimientos minerales.

El artículo 257 reconoce expresamente que tales riquezas pertenecen al Estado. En consecuencia, la soberanía nacional comprende la potestad de decidir, dentro de los límites constitucionales, cómo serán administrados y aprovechados esos recursos.

La infracción se produce cuando una norma legal transforma la potestad constitucional de administración y aprovechamiento de los recursos estatales en una prohibición absoluta que impide al propio Estado utilizar una de las modalidades expresamente contempladas por la Constitución.

No se afirma que el artículo 1 otorgue por sí mismo un derecho a explotar minerales. La infracción resulta de la relación sistemática entre el principio de soberanía estatal y los artículos 121, 257, 259 y 282 de la Constitución.

La norma impugnada reduce indebidamente el ámbito de decisión del Estado sobre bienes que constitucionalmente le pertenecen y, por ello, debe ser examinada a la luz del principio de soberanía económica nacional.

B. INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 2 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El artículo 2 dispone:

“El Poder Público sólo emana del pueblo. Lo ejerce el Estado conforme esta Constitución lo establece, por medio de los Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración.”

Concepto de la infracción

El ejercicio del poder público se encuentra constitucionalmente limitado.

La Asamblea Nacional posee competencia legislativa, pero esa competencia no es ilimitada. El legislador debe ejercerla dentro de las materias y principios establecidos por la Constitución.

Cuando la Constitución determina expresamente que determinados bienes pertenecen al Estado y que pueden ser explotados mediante empresas estatales, mixtas o concesiones, el legislador puede reglamentar las modalidades de explotación, establecer requisitos, controles, prohibiciones específicas justificadas constitucionalmente y condiciones ambientales, económicas y sociales.

Sin embargo, la potestad legislativa no puede ejercerse de manera que vacíe de contenido una opción constitucional expresamente contemplada, salvo que exista una justificación constitucional suficiente y compatible con el conjunto de la Carta Magna.

La infracción alegada consiste, precisamente, en que el artículo 2 de la Ley 407 convierte la regulación legal de las concesiones en una prohibición absoluta respecto de las actividades allí descritas, reduciendo sustancialmente el contenido práctico de la modalidad concesional prevista en los numerales 5 y 6 del artículo 257.

C. INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 121 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El artículo 121 establece:

“La Ley reglamentará el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables, a fin de evitar que del mismo se deriven perjuicios sociales, económicos y ambientales.”

Concepto de la infracción

La Constitución impone al legislador un mandato de regulación del aprovechamiento de los recursos naturales no renovables.

La finalidad constitucional es evitar perjuicios sociales, económicos y ambientales.

La norma acusada, sin embargo, no establece un régimen especial de aprovechamiento sostenible de los minerales metálicos, ni desarrolla parámetros diferenciados de protección, ni establece condiciones técnicas para su eventual aprovechamiento bajo estrictos controles.

En lugar de ello, establece que el Ministerio de Comercio e Industrias “no podrá otorgar concesiones” y deberá rechazar de plano toda nueva solicitud.

La diferencia constitucionalmente relevante consiste en que regular el aprovechamiento no equivale necesariamente a eliminar indefinidamente una modalidad constitucional de aprovechamiento.

El artículo 121 debe interpretarse conjuntamente con los artículos 257 y 259. El mandato constitucional consiste en impedir perjuicios mediante una regulación adecuada, mientras que el artículo 2 de la Ley 407 opta por excluir de manera general la modalidad concesional respecto de la minería metálica.

La infracción alegada, por tanto, es directa, pues la ley sustituye el régimen constitucional de regulación y aprovechamiento por una prohibición general que impide al Estado determinar, caso por caso y bajo condiciones de interés público, si un determinado proyecto puede ser ambiental, social y económicamente viable.

D. INFRACCIÓN DEL NUMERAL 1 DEL ARTÍCULO 163 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El numeral 1 del artículo 163 establece que es prohibido a la Asamblea Nacional:

“Expedir leyes que contraríen la letra o el espíritu de esta Constitución.”

Concepto de la infracción

Esta disposición constituye una manifestación expresa del principio de supremacía constitucional.

El legislador ordinario no puede desconocer una regla constitucional expresa mediante una ley de inferior jerarquía.

Los numerales 5 y 6 del artículo 257 reconocen un régimen constitucional de titularidad estatal de las riquezas del subsuelo y contemplan expresamente su explotación mediante empresas estatales o mixtas y mediante concesiones u otros contratos.

El artículo 259, por su parte, contempla las concesiones para la explotación del suelo y subsuelo, sujetándolas al bienestar social y al interés público.

Por ello, una ley que prohíbe de manera general e indefinida toda nueva concesión relacionada con la minería metálica debe ser confrontada directamente con dichas disposiciones constitucionales.

La infracción del artículo 163 numeral 1 se configura como consecuencia de la contradicción entre la prohibición legal y el régimen constitucional de aprovechamiento de los recursos estatales.

VI. INFRACCIÓN DEL NUMERAL 5 DEL ARTÍCULO 257 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El numeral 5 del artículo 257 dispone:

“Las riquezas del subsuelo, que podrán ser explotadas por empresas estatales o mixtas o ser objeto de concesiones o contratos para su explotación según lo establezca la Ley.”

Concepto de la infracción

La disposición constitucional reconoce tres elementos jurídicamente relevantes:

Primero: las riquezas del subsuelo pertenecen al Estado.

Segundo: pueden ser explotadas por empresas estatales o mixtas.

Tercero: pueden ser objeto de concesiones o contratos para su explotación, conforme a la Ley.

La expresión constitucional “podrán ser objeto de concesiones o contratos” reconoce expresamente la concesión como modalidad constitucionalmente admisible de aprovechamiento.

La ley puede reglamentar el ejercicio de esa modalidad, imponer requisitos, establecer condiciones ambientales, económicas y técnicas y determinar los procedimientos para su otorgamiento.

Pero la cuestión constitucional que aquí se plantea es diferente: si el legislador puede eliminar de manera general e indefinida dicha modalidad respecto de toda la minería metálica, sin establecer un mecanismo alternativo que permita al Estado cumplir el mandato constitucional de aprovechamiento de las riquezas del subsuelo y de generación de beneficios para la Nación.

El artículo 2 impugnado dispone que el Ministerio de Comercio e Industrias “no podrá” otorgar dichas concesiones.

De esta manera, la norma no regula simplemente las condiciones de la concesión: elimina su disponibilidad jurídicapara todo un sector de recursos minerales.

La infracción consiste, por tanto, en el vaciamiento del contenido práctico de una modalidad de aprovechamiento expresamente prevista por el constituyente.

 

VII. INFRACCIÓN DEL NUMERAL 6 DEL ARTÍCULO 257 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El numeral 6 del artículo 257 establece que las minas y yacimientos de toda clase pertenecen al Estado y que pueden ser explotados directamente por éste, mediante empresas estatales o mixtas, o ser objeto de concesión u otros contratos para su explotación por empresas privadas.

Concepto de la infracción

Esta disposición es aún más específica que el numeral 5.

El constituyente incluyó expresamente dentro del patrimonio estatal:

• las minas;

• los yacimientos;

• los depósitos de hidrocarburos;

• las canteras;

• y demás recursos allí enumerados.

Al mismo tiempo, reconoció dos grandes modalidades de explotación:

a. explotación estatal directa, mediante empresas estatales o mixtas; y

b. explotación mediante concesión u otros contratos con empresas privadas.

La Ley puede reglamentar estas modalidades, pero el artículo 2 de la Ley 407 elimina una de ellas de manera general para la minería metálica.

La infracción no consiste en afirmar que todo yacimiento deba ser concesionado.

La infracción consiste en que la ley impide que el Estado, dentro del marco constitucional y bajo condiciones de interés público, pueda acudir a la modalidad concesional para los minerales metálicos.

La diferencia es sustancial: una cosa es que la Constitución permita al Estado decidir si concede o no una explotación concreta; otra es que una ley elimine de manera general la posibilidad jurídica de otorgar cualquier concesión para toda una categoría de recursos que el constituyente expresamente incluyó dentro del régimen de concesión.

VIII. INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 259 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El artículo 259 establece:

“Las concesiones para la explotación del suelo, del subsuelo, de los bosques y para la utilización de agua, de medios de comunicación o transporte y de otras empresas de servicio público, se inspirarán en el bienestar social y el interés público.”

Concepto de la infracción

El constituyente contempló expresamente la existencia de concesiones para la explotación del subsuelo.

El artículo 259 no concibe la concesión como una figura contraria a la Constitución. Por el contrario, establece el parámetro constitucional que debe orientar su otorgamiento: el bienestar social y el interés público.

La norma demandada no regula cómo debe determinarse ese bienestar social ni cómo debe protegerse el interés público en cada concesión.

Por el contrario, elimina anticipadamente toda posibilidad de que la Administración pueda realizar ese juicio constitucional respecto de las concesiones de minería metálica.

En consecuencia, la norma impugnada sustituye el análisis constitucional y administrativo de cada concesión por una prohibición general.

La contradicción constitucional radica en que el artículo 259 presupone la existencia de un régimen concesional sujeto al bienestar social y al interés público, mientras que el artículo 2 de la Ley 407 elimina esa posibilidad para la minería metálica.

IX. TEORÍA DE LA SOBERANÍA ECONÓMICA DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ

La presente demanda incorpora como elemento interpretativo adicional la teoría de la soberanía económica nacional, entendida como principio derivado del conjunto de disposiciones constitucionales que atribuyen al Estado la titularidad y administración de determinados recursos estratégicos y le encomiendan orientar la actividad económica hacia el incremento de la riqueza nacional y el beneficio colectivo.

No se pretende presentar la soberanía económica como una disposición constitucional autónoma distinta de las normas expresamente citadas.

Se propone, en cambio, una interpretación sistemática de la Constitución.

1. Soberanía política y soberanía sobre los recursos nacionales

El artículo 1 declara que Panamá es un Estado soberano e independiente.

El artículo 3 incluye dentro del territorio de la República la superficie terrestre, el mar territorial, la plataforma continental submarina y el subsuelo.

El artículo 257 determina, a su vez, que las riquezas del subsuelo, las minas y los yacimientos pertenecen al Estado.

De esta articulación normativa surge una conclusión constitucional relevante: la soberanía nacional comprende la capacidad del Estado panameño para administrar los recursos estratégicos que la Constitución le atribuye.

La soberanía económica no significa que el Estado tenga libertad ilimitada para explotar recursos naturales.

Significa que las decisiones sobre dichos recursos deben permanecer sometidas al orden constitucional panameño y orientadas al interés nacional.

2. Soberanía económica como administración responsable del patrimonio estatal

Los recursos minerales no son constitucionalmente concebidos como bienes privados ordinarios.

La Constitución los incorpora al patrimonio estatal y establece mecanismos específicos para su aprovechamiento.

Por ello, la decisión legislativa sobre dichos recursos debe respetar simultáneamente:

• la titularidad estatal;

• el interés público;

• el bienestar social;

• la protección ambiental;

• la racionalidad económica;

• la generación de riqueza nacional;

• y la distribución de los beneficios para la colectividad.

3. Artículo 282 y generación de riqueza nacional

El artículo 282 de la Constitución dispone que el Estado orientará, dirigirá, reglamentará, reemplazará o creará actividades económicas, según las necesidades sociales, con el fin de acrecentar la riqueza nacional y asegurar sus beneficios para el mayor número posible de habitantes del país.

Esta norma es fundamental para la interpretación de los artículos 257 y 259.

La explotación de los recursos naturales propiedad del Estado no puede analizarse exclusivamente desde la perspectiva de una empresa privada.

Debe analizarse desde la perspectiva del patrimonio nacional y del beneficio colectivo.

Precisamente por ello, la concesión minera constitucionalmente admisible no equivale a privatizar el recurso.

La concesión constituye un mecanismo jurídico mediante el cual el Estado conserva la titularidad del recurso y permite su explotación bajo condiciones determinadas por la Ley y el contrato correspondiente.

4. La concesión no significa pérdida de soberanía económica

Una concesión sobre un recurso perteneciente al Estado no implica que el Estado pierda la propiedad constitucional del recurso.

Por el contrario, la propia Constitución establece mecanismos de reversión de derechos mineros no ejercidos dentro del término y condiciones fijados por la Ley.

La concesión, por tanto, puede ser entendida como un instrumento de ejercicio de la soberanía económica, siempre que:

1. el Estado conserve la titularidad del recurso;

2. existan condiciones claras de explotación;

3. se establezcan contraprestaciones adecuadas;

4. se proteja el ambiente;

5. exista fiscalización estatal;

6. se proteja el interés público;

7. se asegure una participación razonable de la Nación en los beneficios económicos;

8. y se establezcan mecanismos de reversión y responsabilidad.

5. La prohibición absoluta y el principio de soberanía económica

Desde esta perspectiva, el problema constitucional del artículo 2 no consiste simplemente en que una ley haya restringido una actividad económica.

El problema consiste en que la ley elimina una herramienta constitucional de administración y aprovechamiento de bienes pertenecientes al Estado, sin sustituirla por un régimen constitucionalmente equivalente de explotación estatal o por un mecanismo que permita preservar los objetivos económicos derivados de la titularidad estatal.

La soberanía económica exige que la Nación conserve la capacidad jurídica efectiva de decidir cómo aprovechar sus recursos estratégicos.

Una prohibición legislativa absoluta puede resultar constitucionalmente admisible cuando constituye una medida temporal, razonada, necesaria y compatible con el resto de la Constitución.

Pero cuando la prohibición se formula de manera general e indefinida y elimina una modalidad expresamente contemplada por los artículos 257 y 259, surge una cuestión de constitucionalidad que corresponde resolver al Pleno de la Corte Suprema.

6. Soberanía económica y protección ambiental

La teoría propuesta no desconoce el derecho constitucional al ambiente sano.

Por el contrario, la soberanía económica debe ejercerse conforme a los artículos 118, 119, 120 y 121 de la Constitución.

La verdadera soberanía sobre los recursos naturales implica que Panamá pueda decidir:

• qué recursos aprovechar;

• bajo qué condiciones;

• mediante qué tecnología;

• con qué estándares ambientales;

• qué contraprestación económica debe recibir el Estado;

• qué mecanismos de fiscalización deben aplicarse;

• y qué beneficios deben retornar a la sociedad panameña.

Por ello, protección ambiental y soberanía económica no son principios contradictorios.

Son elementos complementarios de una política constitucional de aprovechamiento responsable de los recursos nacionales.

X. INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 282 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

El artículo 282 establece que el Estado orientará y reglamentará la actividad económica conforme a las necesidades sociales, con el fin de acrecentar la riqueza nacional y asegurar sus beneficios para el mayor número de habitantes.

Concepto de la infracción

La disposición constitucional reconoce una función económica del Estado.

Tratándose de recursos que pertenecen constitucionalmente al Estado, esa función adquiere especial relevancia.

El artículo 2 de la Ley 407 elimina de manera absoluta una modalidad mediante la cual el Estado podría, bajo condiciones estrictas, obtener ingresos, contraprestaciones, inversiones, empleo, infraestructura, desarrollo tecnológico y otros beneficios derivados del aprovechamiento de los recursos minerales.

La norma demandada no demuestra, dentro de su propio diseño, un régimen alternativo mediante el cual esos recursos puedan ser administrados y aprovechados económicamente por el Estado.

La infracción se plantea, por tanto, porque la prohibición general impugnada puede producir un vaciamiento de la función constitucional del Estado respecto de la administración económica de bienes que le pertenecen.

Debe aclararse nuevamente que no se sostiene que el artículo 282 imponga la obligación de explotar todos los recursos naturales.

Lo que se sostiene es que el legislador debe interpretar las prohibiciones económicas sobre bienes estatales de manera armónica con el mandato constitucional de acrecentar la riqueza nacional y asegurar sus beneficios a la población.

XI. CONCEPTO GENERAL Y SISTEMÁTICO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

De la confrontación integral entre la norma acusada y la Constitución se desprende el siguiente esquema:

CONSTITUCIÓN

Artículo 1: Panamá es un Estado soberano e independiente.

Artículo 121: los recursos naturales no renovables deben ser regulados para evitar perjuicios sociales, económicos y ambientales.

Artículo 257 numerales 5 y 6: las riquezas del subsuelo, minas y yacimientos pertenecen al Estado y pueden ser objeto de explotación estatal, mixta o concesional.

Artículo 259: las concesiones sobre el subsuelo deben inspirarse en el bienestar social y el interés público.

Artículo 282: el Estado debe orientar la economía para acrecentar la riqueza nacional y asegurar sus beneficios al mayor número de habitantes.

Artículo 163 numeral 1: la Asamblea Nacional no puede expedir leyes contrarias a la letra o espíritu de la Constitución.

LEY 407, ARTÍCULO 2

El Ministerio de Comercio e Industrias “no podrá otorgar concesiones” para exploración, extracción, transporte y beneficio de minerales metálicos y deberá rechazar de plano las nuevas solicitudes.

La contradicción constitucional alegada surge porque el legislador pasó de regular las condiciones bajo las cuales el Estado puede otorgar concesiones a eliminar totalmente la posibilidad jurídica de utilizar esa modalidad de explotación para la minería metálica.

El punto central de la presente acción consiste, por tanto, en determinar si esa eliminación absoluta resulta compatible con el régimen constitucional que expresamente reconoce la concesión como una de las modalidades de explotación de las riquezas del subsuelo, minas y yacimientos pertenecientes al Estado.

XII. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE DEMANDA

El artículo 2560 del Código Judicial exige que la demanda indique las disposiciones constitucionales infringidas y el concepto de la infracción.

En cumplimiento de dicho requisito, esta demanda:

1. Transcribe literalmente la disposición legal acusada.

2. Identifica individualmente cada disposición constitucional infringida.

3. Explica el contenido de cada norma constitucional.

4. Explica el contenido normativo del artículo 2 de la Ley 407.

5. Expone de forma individualizada el choque entre ambas normas.

6. Desarrolla el concepto de infracción respecto de cada disposición constitucional.

7. Expone una interpretación sistemática de la Constitución.

8. Desarrolla la relación entre soberanía nacional, soberanía económica, recursos naturales y patrimonio estatal.

9. Reconoce expresamente los límites ambientales y sociales que establece la Constitución.

10. No sostiene la existencia de un derecho absoluto de los particulares a obtener concesiones.

11. Plantea exclusivamente la incompatibilidad constitucional de la eliminación general e indefinida de una modalidad de explotación expresamente contemplada por la Constitución.

Por consiguiente, se solicita que la acción sea admitida para que el Pleno pueda realizar el correspondiente examen de constitucionalidad.

XIII. PETICIÓN

Por las consideraciones anteriormente expuestas, respetuosamente solicito al PLENO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

PRIMERO:

Que admita la presente DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD interpuesta contra el artículo 2 de la Ley 407 de 3 de noviembre de 2023.

SEGUNDO:

Que, una vez admitida, se dé traslado de la demanda al funcionario correspondiente del Ministerio Público, conforme al procedimiento establecido por el Código Judicial. El artículo 2563 dispone que, admitida la demanda, se dará traslado al Procurador General de la Nación o al Procurador de la Administración para que emita concepto.

TERCERO:

Que, cumplidos los trámites constitucionales y legales correspondientes, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia declare que el artículo 2 de la Ley 407 de 3 de noviembre de 2023 es INCONSTITUCIONAL, por infringir los artículos:

• 1;

• 2;

• 121;

• 163 numeral 1;

• 257 numerales 5 y 6;

• 259; y

• 282

de la Constitución Política de la República de Panamá.

CUARTO:

Que la decisión tenga los efectos constitucionales y legales correspondientes respecto de la norma declarada inconstitucional.

XIV. PRUEBAS

Se solicita tener como prueba documental:

1. Copia de la Ley 407 de 3 de noviembre de 2023, publicada en la Gaceta Oficial No. 29904 de 3 de noviembre de 2023, particularmente su artículo 2.

Por tratarse de una ley publicada en la Gaceta Oficial, el artículo 2561 del Código Judicial permite acreditar su existencia mediante la identificación del número y fecha de la Gaceta Oficial correspondiente.

2. Copia o impresión oficial de la Constitución Política de la República de Panamá, en las disposiciones constitucionales invocadas.

3. Los demás documentos y elementos probatorios que resulten pertinentes y que se incorporen oportunamente al expediente.

XV. FUNDAMENTO DE DERECHO

Fundamento la presente acción en los artículos 1, 2, 121, 163 numeral 1, 206, 257 numerales 5 y 6, 259 y 282 de la Constitución Política de la República de Panamá, así como en los artículos 2559, 2560, 2561, 2563 y concordantes del Código Judicial.

También se invocan los principios constitucionales de supremacía constitucional, soberanía nacional, soberanía económica, titularidad estatal de los recursos naturales, interés público, bienestar social, aprovechamiento racional de los recursos naturales no renovables y función económica del Estado.

Panamá, a la fecha de su presentación.

RODRIGO JULIO MOLINA ORTEGA
Abogado en ejercicio
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